Єдиний у трьох іпостасях

Новий закон «Про Конституційний Суд України», другий проект якого з’явився в парламенті на цьому тижні, відрізнятиметься від чинного насамперед визначенням порядку розгляду конституційної скарги, ускладненими процедурами відкриття провадження та деталізацією конкурсів на посади суддів КС. Усі новації переважно пов’язані з унесеними до Основного Закону змінами. Втім, деякі новели розходяться з положеннями розділу ХІІ Конституції у відредагованому вигляді.

Поспішати неквапливо

Єдиному органу конституційної юрисдикції пощастило пережити реформений шторм із мінімальними втратами. Конституційний Суд не зачепили хвилі люстрації та кваліфікаційного оцінювання. На відміну від Верховного Суду, його не стали перейменовувати (та й не змогли б, оскільки це потребувало проведення всеукраїнського референдуму). Замість утраченого права на тлумачення законів він отримав можливість розглядати скарги громадян…

Крім того, КС залишився чи не єдиним суддівським осередком, який уникнув прискіпливої уваги з боку політиків після буремного лютого 2014-го, коли парламент заспокоївся тим, що позбавив кількох суддів, призначених за його квотою, посад. Хоча експерти вважають, що справа не в кадрах, а швидше в умінні нового складу Суду вчасно реагувати на запити влади та тримати паузу, якщо йдеться про гострі питання на кшталт конституційності люстраційного закону.

Тож і під час розроблення профільного закону реформатори втрималися від «виховних» норм, обмежившись внутрішньою перебудовою установи. Єдина неув’язка — недотримання часових меж. Адже право на конституційну скаргу в українців виникло ще 2 місяці тому, а процедура її подання дотепер не затверджена. Та й глава держави ще на початку вересня обіцяв, що ось-ось внесе до парламенту відповідний законопроект.

Документ зареєстрували у Верховній Раді лише на цьому тижні (№5336-1) як альтернативний іншій законодавчій ініціативі (див. №47 «ЗіБ»). Причому не як президентський, а від імені народних депутатів — членів Ради з питань судової реформи. Не очікуючи експертної оцінки Венеціанської комісії, до котрої, як повідомлялося на сайті РСР, його було спрямовано. Втім, окремі положення документа свідчать, що поквапилися даремно.

Подання по вертикалі

Згідно з проектом Суд зазнає структурної перебудови: з’являться проміжні ланки — сенати. Вони й розглядатимуть ті самі конституційні скарги.

Усіх суддів КС додатково поділять шляхом жеребкування на 2 сенати по 9 членів у кожному. Але для повноважності кожного з них достатньо призначення 6 суддів. Стільки ж необхідно для кворуму та прийняття рішення.

Нижче по вертикалі розташуються колегії у складі трійок, що, як і сьогодні, першими аналізуватимуть подання, звернення та скарги. Їхні пропозиції для вищих органів фактично не будуть обов’язковими. Натомість одностайна відмова в прийнятті конституційної скарги до розгляду ставатиме остаточною. Якщо хоча б один суддя КС побачить необхідність у відкритті провадження — її передадуть до сенату.

Нагорі — Велика палата, що діятиме у складі всіх членів КС і сьогодні логічно називається Суд. Але потяг реформаторів до всього великого, що виявися в утворенні такої ж палати у складі Верховного Суду, схоже, зберігся. ВП розглядатиме фактично всі питання, які належать до повноважень КС, за винятком конституційних скарг. Як і нині, її засідання будуть повноважними за умови присутності щонайменше 12 суддів, а рішення ухвалюватимуться мінімум 10 голосами.

При цьому сенат отримає право відмовитися від розгляду справи на користь ВП, якщо в нього виникне «істотна потреба» в тлумаченні Конституції або розв’язання проблеми може спричинити несумісність із попередніми юридичними позиціями Суду.

Крім того, для вирішення питань внутрішньої діяльності КС у ньому можуть утворюватися постійні комісії. Наприклад, проект прямо згадує про постійну комісію з питань регламенту та етики, яка, зокрема, даватиме висновок стосовно порушення суддею вимог щодо несумісності.

Сама по собі така структура не є вітчизняним ноу-хау. Однак з огляду на прогнозований масив роботи суддям найближчими роками будуть непереливки. Адже навіть фізично встигнути за тиждень узяти участь у засіданнях в усіх трьох іпостасях буде непросто. Тож час від відкриття провадження до винесення вердикту значно збільшиться. Звісно, якщо суддям не підкинуть чергову невідкладну справу.

Додасть роботи й можливість розгляду питання щодо конституційності акта (його окремих положень), який втратив чинність, але продовжує застосовуватися до правовідносин, що виникли під час його дії. Адже сьогодні такі подання Суд автоматично завертає.

Подалі від політики

Головні зміни щодо можливості роботи у КС закріплені в Конституції — працювати дозволено до 70 років. Додатково проектом №5336-1 установлюється, що суддя має відповідати критерію політичної нейтральності. Тобто не може належати до політичних партій чи професійних спілок і навіть виявляти прихильність до них та брати участь у будь-якій політичній діяльності.

Крім того, претендент на посаду має зберігати політичний нейтралітет, включаючи організацію чи фінансування політичної агітації, протягом двох років, які передують його призначенню. І навіть не висуватися на будь-яку виборну посаду за цей період. Це могло б завадити одягти мантію деяким чинним суддям КС, але на них правила не поширюватимуться.

На думку експертів, таку вимогу сам Суд і має визнати неконституційною. Адже автори проекту фактично встановили обмеження, яких не передбачає Основний Закон. І хоча вимога політичної нейтральності передбачена для членів Вищої ради правосуддя (ст.131 Конституції), застосовувати її до суддів КС не можна.

Втім, вона може стати в пригоді під час заповнення наявних у КС трьох вакансій (двох — за квотою парламенту, однієї — з’їзду суддів). Відбір охочих тепер здійснюватимуть спеціальні конкурсні комісії, що створюватимуться суб’єктами призначення. І тільки останні можуть поставити під сумнів відповідність Основному Закону додаткових вимог або проігнорувати їх, послуговуючись Конституцією як нормою прямої дії. Адже потенційні кандидати не мають можливості самостійно дістатися до КС, аби захистити свої права від імовірного порушення в майбутньому.

Проект передбачає, що склад конкурсної комісії формується з-поміж правників «з визнаним рівнем компетентності». Вочевидь, наявність оціночного прикметника в нормі акта викличе певну критику, але до такої суб’єктивності в законах парламенту вже не звикати. Натомість палкі баталії в сесійній залі викличе положення, яке бронює місце в конкурсній комісії, що утворює ВР, лише для одного представника депутатської фракції. Адже незрозуміло, чи то кожна з них матиме право делегувати свою людину, чи то всі політичні опоненти мають довіритися комусь одному. Якщо переможе останній варіант, то про яку політичну нейтральність кандидата може йти мова?

Щоправда, конкурсні комісії повинні дати суб’єкту призначення вибір не менш як із 3 кандидатів на кожну вакансію. Водночас у проекті не уточнено, що робити, якщо кількість осіб, яких відбере комісія, буде меншою. Так само, чи можна з 
5 претендентів на 2 місця призначити бодай одного?

Дочекатися наступника

Копіювання окремих положень проекту закону «Про Вищу раду правосуддя» призвело до виходу за межі Конституції. Так, якщо в когось із суддів КС закінчиться 9-річний строк каденції або він досягне граничного віку й це призведе до втрати повноважності Суду, він зможе залишатися на посаді до дня призначення нового судді, але не більш ніж 3 місяці.

Втім, ст.1491 Конституції передбачає, що за таких обставин повноваження судді КС припиняються автоматично, без необхідності ухвалення будь-якого окремого рішення. У цьому й полягає різниця між «припиненням» та «звільненням» у розумінні ст.1491 Основного Закону. Водночас, як зазначив свого часу КС у рішенні від 30.10.97 №5-зп, винятки з конституційних норм повинні встановлюватися тільки в самому Основному Законі, а не іншими нормативними актами.

Не допускається й розширення конституційних повноважень державних органів. Натомість у проекті закріплюється, що посвідчення Голови КС підписує Президент. Хай це й церемоніальна функція, але чи є сенс заради такої дрібниці виходити за межі акта найвищої юридичної сили?

Недоторканність у відставці

Однак у проекті є й позитивні приклади законодавчого розширення конституційних норм. Приміром, у частині гарантій недоторканності суддів КС.

З одного боку, згідно з унесеними змінами до ст.149 Конституції тепер не парламент, а сам Суд даватиме згоду на затримання, тримання від вартою або арешт свого члена. Про підозру у вчиненні кримінального правопорушення судді зможе повідомити лише Генеральний прокурор або особа, яка виконує його обов’язки.

Водночас у проекті передбачено, що звання судді КС та недоторканність зберігаються за ним і після виходу у відставку чи в разі звільнення за загальними обставинам. Якщо враховувати, що положення про особливий порядок надання згоди на затримання чи арешт містяться в статті про гарантії недоторканності, то, на думку експертів, є всі підстави констатувати: судді зможуть користуватися цією нормою й після припинення роботи в КС.

Серед інших запорук незалежності можна назвати й високий рівень винагороди — 75 мінімальних зарплат (наразі — 120 тис. грн.), не беручи до уваги доплат і надбавок. Щоправда, доплата за стаж розраховуватиметься тільки за час роботи в КС (від 20 до 40%), що можна назвати певною дискримінацією представників цього органу порівняно з їхніми колегами із судів загальної юрисдикції, де такі доплати сягають 80%. Причому в законі «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що для отримання права на відставку в стаж роботи судді КС зараховується також наукова робота та державна служба.

Крім того, пропонується деталізувати процедуру дотримання таємниці закритих частин засідань ВП та сенатів. Для чого це потрібно? Мабуть, суддям видніше, адже дотепер випадків розголошення таких відомостей не було.

Заплатіть за скаргу!

Як і плати за звернення до КС. Згідно з проектом лише за подання конституційної скарги фізичній особі доведеться сплатити збір у розмірі 0,2%, а юридичній — 0,5% від мінімальної зарплати. Швидше за все, це описка авторів проекту, що говорить про якість підготовки документа. Адже навряд чи державному бюджету зарадять додаткові 3,2 або 8 грн., помножені на кілька тисяч скарг на рік. Хіба що банки трохи зароблять на комісії.

Втім, оплати подання документів ще недостатньо, аби Суд відкрив провадження. Крім проходження всіма можливими інстанціями судів загальної юрисдикції (до касаційного рівня включно, якщо це передбачено процесуальним законом), необхідно буде вкластись у стислі часові строки. Адже КС братиметься тільки за ті випадки, де з дня набрання сили остаточним судовим рішенням, в якому застосовано оскаржувані положення, сплинуло не більш ніж 3 місяці.

До речі, ті, хто вже направив скарги до КС, напевно, отримають відмови. Адже в «Перехідних положеннях» проекту передбачено, що такі звернення мають грунтуватися на остаточному судовому рішенні, яке набуло сили не раніше від 1 жовтня цього року. Щоправда, передбачено й винятки, якщо Суд визнає розгляд скарги необхідним «з мотивів суспільного інтересу».

На таку зацікавленість можуть натякнуть спеціальні іноземні радники. Адже «Перехідні положення» дозволяють запрошувати до роботи закордонних конституціоналістів у відставці або представників «міжнародної урядової організації» (або описка, або автори щось знають про світовий уряд). Вони покликані до 
1 січня 2020 року допомагати в упровадженні інституту конституційної скарги, даючи юридичні висновки, які Суд має обов’язково розглянути. Причому заздалегідь передбачено, що оплачуватися робота радників буде за рахунок міжнародних організацій. Складається враження, що появу таких приписів стимулювали потенційні претенденти на офіційний статус «друзів КС». Адже навряд чи автори проекту сумніваються в професійному рівні нинішнього складу КС.

Важливим аспектом провадження у справі за конституційною скаргою є можливість уживати заходів щодо її забезпечення. Для цього може прийматися забезпечувальний наказ, що встановить тимчасову заборону вчиняти певну дію. Як часто Суд вдаватиметься до такого механізму та в чому він полягатиме — покаже практика та зміни до процесуальних кодексів. Проте навряд чи КС зупинятиме виконання вироку, не кажучи вже про втручання в цивільні чи господарські правовідносини, в яких до моменту оскарження можуть відбутися зміни на підставі судового рішення.

До речі, скаржникам, як правило, не доведеться їхати в столицю. Адже проект передбачає, що основною формою розгляду справ у Суді стане письмове провадження. Втім, на відміну від перших складів КС, останнім часом усні слухання на вул. Жилянській і без цієї норми стали радше протокольними. А якщо вони й відбуваються, то дуже швидко Суд переходить до закритої частини засідання.

Неконституційність — норма життя?

Проект також фактично нічого не змінює у строках конституційного провадження: мінімум 1 місяць, максимум 6. Проте важко пригадати, коли останнім часом це заважало Суду залишати справу без руху й півтора року, як-от щодо того самого люстраційного закону. Принаймні жодної дисциплінарної відповідальності за тяганину судді КС не несуть.

Проте новелою стане можливість установити особливий порядок утрати чинності актом чи його окремими положеннями. Варто було реформаторам додати в ст.152 Конституції застереження щодо неможливості ретроспективної втрати чинності неконституційними положеннями, як у проекті з’явилася норма, яка допускає продовження життя не за Основним Законом. Для цього КС достатньо констатувати, що «негайна втрата чинності актом чи його окремими положеннями унеможливить функціонування органу державної влади або реалізацію прав і свобод людини». І визначити інший строк, який, щоправда, не може перевищувати 6 місяців із дня ухвалення Судом рішення. А якщо були встановлені процедурні порушення, як-от під час унесення змін до Конституції у 2004 році, то парламенту слід дати не більш ніж рік на їх усунення.

На думку експертів, зазначені приписи є абсурдними за своєю суттю. Адже фактично допускається можливість дії таких актів упродовж цього часу, що прямо суперечать ч.2 ст.8 Конституції, яка чітко закріплює свою найвищу юридичну силу. Невідомо, що скажуть із цього приводу європейські експерти, але, напевне, будуть здивовані, адже КС фактично освячуватиме ігнорування Конституції органами влади, зокрема узурпацію чужих повноважень чи посягання на права громадян.

Та ж, як відомо, основним порушником прав людини є саме держава, зокрема парламент, який пропонує, а згодом і ухвалює подібні норми.

Склад Конституційного Суду України в розрізі квот і закінчення строків повноважень

Лев Семишоцький