Постанова судової палати у цивільних справах Верховного Суду України у справі про визнання розпорядження незаконним, визнання недійсними державних актів на право власності на землю, повернення земельної ділянки

У травні 2012 року Дніпровський екологічний прокурор в інтересах держави в особі Державного агентства земельних ресурсів України (далі - Держземагенство), Державної інспекції сільського господарства України (далі - Держсільгоспінспекція) звернувся до суду із зазначеним позовом, посилаючись на те, що Бориспільська районна державна адміністрація (далі - Бориспільська РДА) розпорядженням від 22 січня 2010 року № 118 затвердила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,0057 га у власність ОСОБА_5 для ведення особистого селянського господарства на території Вишеньківської сільської ради Бориспільського району Київської області. На підставі цього розпорядження ОСОБА_5 видано два державні акти на право власності на земельні ділянки серії НОМЕР_1 та НОМЕР_2. Земельну ділянку площею 0,5729 га (державний акт серії НОМЕР_2) поділено на три окремі земельні ділянки і видано ОСОБА_5 три державні акти на право власності на земельні ділянки: серії НОМЕР_3 на ділянку площею 0,2538 га, серії НОМЕР_4 на ділянку площею 0,0764 га та серії НОМЕР_5 на ділянку  площею      0,2427 га. На підставі договору купівлі-продажу від 2 червня 2011 року ОСОБА_5 відчужила ОСОБА_6 земельну ділянку площею 0,4328 га (державний акт серії НОМЕР_1), яку згодом поділено на три окремі земельні ділянки та видано три державні акти на право власності на земельні ділянки: серії НОМЕР_6 на ділянку площею 0,0804 га, серії НОМЕР_7 на ділянку площею 0,1561 га та серії НОМЕР_8 на ділянку площею   0,1963 га. На підставі договорів купівлі-продажу від 5 жовтня 2011 року ОСОБА_6 відчужив земельну ділянку площею 0,0804 га (державний акт серії НОМЕР_6) ОСОБА_7, а земельну ділянку площею 0,1963 га (державний акт серії НОМЕР_8) - ОСОБА_8

Посилаючись на те, що передані у власність ОСОБА_5 земельні ділянки відносяться до земель водного фонду, у зв'язку із чим не можуть передаватись у власність громадян, прокурор просив визнати незаконним та скасувати розпорядження Бориспільської РДА від 22 січня 2010 року № 118 у частині затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,0057 га та передачі її у власність ОСОБА_5 для ведення особистого селянського господарства в адміністративних межах Вишеньківської сільської ради Бориспільського району Київської області; визнати недійсними державні акти на право власності на земельні ділянки серії НОМЕР_3, НОМЕР_4, НОМЕР_5, видані на ім'я ОСОБА_5; визнати недійсними державні акти на право власності на земельні ділянки серії НОМЕР_6, НОМЕР_7, НОМЕР_8, видані на ім'я ОСОБА_6; повернути земельні ділянки загальною площею 1,0057 га у власність держави в особі Бориспільської РДА.

Рішенням Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 19 жовтня 2012 року відмовлено у задоволенні позову Дніпровського екологічного прокурора в інтересах держави в особі Держземагенства, Держсільгоспінспекції.

Ухвалою Апеляційного суду Київської області від 6 серпня 2015 року рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 19 жовтня 2012 року залишено без змін.

Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ ухвалою від 2 березня 2016 року касаційну скаргу заступника прокурора Київської області відхилив, рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 19 жовтня 2012 року та ухвалу Апеляційного суду Київської області від 6 серпня 2015 року залишив без змін.

У червні 2016 року до Верховного Суду України звернувся заступник Генерального прокурора України із заявою про перегляд ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 2 березня 2016 року, посилаючись на неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, а саме статей 19 - 21, 58, 60, 61, 84, 85 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та статей 3, 4, 87 - 89 Водного кодексу України (далі - ВК України), що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах, а також на невідповідність судового рішення суду касаційної інстанції викладеному у постанові Верховного Суду України висновку щодо застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права.

У зв'язку із цим заявник просить скасувати ухвалу Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ       від 2 березня 2016 року, ухвалу Апеляційного суду Київської області            від 6 серпня 2015 року та рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 19 жовтня 2012 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги Дніпровського екологічного прокурора в інтересах держави в особі Держземагенства, Держсільгоспінспекції.

Постановою Верховного Суду України від 29 березня 2017 року у задоволенні заяви заступника Генерального прокурора України про перегляд ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 2 березня 2016 року відмовлено.  

При цьому суд виходив з того, що відповідно до статті 353 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) Верховний Суд України переглядає судові рішення у цивільних справах виключно з підстав і в порядку, встановлених цим Кодексом.

Згідно з пунктами 1, 4 частини першої статті 355 ЦПК України підставами для подання заяви про перегляд судових рішень у цивільних справах є неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах, та невідповідність судового рішення суду касаційної інстанції викладеному у постанові Верховного Суду України висновку щодо застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права.

За змістом статті 3605 ЦПК України Верховний Суд України відмовляє у задоволенні заяви, якщо обставини, які стали підставою для перегляду справи, не підтвердилися, або норми права у рішенні, про перегляд якого подана заява, були застосовані правильно.    

Суди встановили, що розпорядженням Бориспільської РДА від 22 січня 2010 року № 118 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,0057 га у власність ОСОБА_5 для ведення особистого селянського господарства на території Вишеньківської сільської ради Бориспільського району Київської області.

На підставі зазначеного розпорядження 9 березня 2010 року   ОСОБА_5 видано два державні акти на право власності на земельні ділянки площами 0,4328 га і 0,5729 га для ведення особистого селянського господарства, які розташовані на території Вишеньківської сільської ради Бориспільського району Київської області.

Земельну ділянку загальною площею 0,5729 га розділено на три окремі земельні ділянки та видано ОСОБА_5 три державні акти на право власності на земельні ділянки площею 0,2538, 0,0764 та 0,2427 га.

2 червня 2011 року на підставі договору-купівлі продажу         ОСОБА_5 відчужила ОСОБА_6 земельну ділянку площею 0,4328 га (державний акт серії НОМЕР_1).

У подальшому зазначену земельну ділянку розділено на три окремі земельні ділянки та 15 серпня 2011 року ОСОБА_6 видано три державні акти на право власності на земельні ділянки площею 0,0804, 0,1561 та 0,1963 га.

5 жовтня 2011 року між ОСОБА_6 та ОСОБА_7 укладено договір купівлі-продажу, за умовами якого остання придбала у ОСОБА_6 земельну ділянку загальною площею 0,0804 га.

Цього ж дня між ОСОБА_6 та ОСОБА_8 укладено договір купівлі-продажу земельної ділянки загальною площею 0,1963 га.

Відхиляючи касаційну скаргу заступника прокурора Київської області й залишаючи в силі рішення судів попередніх інстанцій, суд касаційної інстанції погодився з висновками судів попередніх інстанцій про недоведеність позивачем заявлених вимог, а саме, що спірні земельні ділянки відносяться до земель водоохоронних зон і прибережних захисних смуг.

Заявник зазначає, що суд касаційної інстанції під час розгляду справ з подібними предметами спору, підставами позовів, змістом позовних вимог та встановленими судом фактичними обставинами й однаковим матеріально-правовим регулюванням спірних правовідносин дійшов неоднакових правових висновків, покладених в основу судових рішень у цих справах, та що судове рішення суду касаційної інстанції не відповідає викладеному у постанові Верховного Суду України висновку щодо застосування норм матеріального права у подібних правовідносинах.

На обґрунтування своїх вимог заступник Генерального прокурора України надав ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 10 лютого, 16 березня й 30 травня      2016 року та постанову Верховного Суду України від 21 травня 2014 року.

У наданих для порівняння ухвалах від 10 лютого, 16 березня та            30 травня 2016 року Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ погодився з висновками судів попередніх інстанцій про визнання незаконними і скасування рішень органів місцевого самоврядування та визнання недійсними державних актів на право власності на земельні ділянки. При цьому суд установив, що на час передачі у власність відповідачів спірні земельні ділянки відносились до земель водного фонду, які не можуть передаватися у приватну власність.

Крім того, у справі, за результатами розгляду якої Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ постановив ухвалу від 16 березня 2016 року, установлено, що у порушення норм чинного земельного законодавства не проводилось обов'язкової державної експертизи проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки.  

У наданій для порівняння постанові Верховного Суду України            від 21 травня 2014 року (справа № 6-16цс14) викладено правовий висновок про те, що відповідно до положень статті 88 ВК України, Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 року № 486, Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 5 листопада 2004 року, розмір та межі прибережних захисних смуг установлювались за проектами землеустрою (термін та зміст за статтями 50 - 54 Закону України «Про землеустрій»), а населених пунктів - відповідно до існуючих на час установлення конкретних умов забудови. При наданні в користування земельних ділянок навколо зазначених та інших водних об'єктів мали враховуватися ці положення щодо меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, а в разі відсутності землевпорядної документації (документації із землеустрою, проекту землеустрою) та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо прибережних захисних смуг водних об'єктів  збереження водних об'єктів мало бути досягнуто шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Постанови № 486 з огляду на конкретну ситуацію.

Отже, існує неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах, та невідповідність судового рішення суду касаційної інстанції викладеному у постанові Верховного Суду України висновку щодо застосування у подібних правовідносинах зазначених норм матеріального права.

Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні судом касаційної інстанції норм матеріального права, Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України виходить з такого.

Згідно зі статтями 19, 20 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на відповідні категорії, у тому числі: землі житлової та громадської забудови й землі водного фонду; віднесення їх до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно їх повноважень. Подібний порядок установлено й для зміни цільового призначення земель, що згідно із частиною другою статті 20 ЗК України проводиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного та історично-культурного призначення.

Відповідно до статті 21 ЗК України порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень про надання земель, угод щодо земельних ділянок, відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною тощо.

За положеннями частини першої статті 3 ВК України (у редакції, яка була чинною на час виникнення правовідносин) усі води (водні об'єкти) на території України становлять її водний фонд.

Частина друга статті 3 ВК України визначала, що до водного фонду України належать 1) поверхневі води: природні водойми (озера), водотоки (річки, струмки), штучні водойми (водосховища, ставки) і канали, інші водні об'єкти; 2) підземні води та джерела; 3) внутрішні морські води та територіальне море.

Частиною першою статті 58 ЗК України та статтею 4 ВК України визначено, що до земель водного фонду належать землі: зайняті морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами; землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів.

Таким чином, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча й не розташовані об'єкти водного фонду, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню та належній експлуатації водного фонду, виконують певні захисні функції.

Чинним законодавством установлено особливий правовий режим використання земель водного фонду.

Так, положеннями статті 59 ЗК України передбачено обмеження щодо набуття таких земель у приватну власність та встановлено можливість використання таких земель для визначених цілей на умовах оренди.

Частиною четвертою статті 84 ЗК України визначено, що землі водного фонду взагалі не можуть передаватись в приватну власність, крім випадків, передбачених законодавством.

Випадки передачі земель водного фонду в приватну власність, зокрема громадян, передбачені положеннями частини другої статті 59 ЗК України (у редакції, яка була чинною на час виникнення правовідносин), зокрема громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо (частина четверта статті 59 ЗК України).

Отже, за змістом зазначених норм права (у редакціях, які були чинними на час виникнення правовідносин) землі під водними об'єктами загальнодержавного значення, зокрема зайняті поверхневими водами: водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки) і каналами; іншими водними об'єктами; підземними водами та джерелами; внутрішніми морськими водами та територіальним морем, як землі зайняті водним фондом України, а також прибережні захисні смуги вздовж річок (у тому числі струмків та потічків), морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм, - не могли передаватись у власність громадян, оскільки є землями водного фонду України.

Крім того, за положеннями статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України (у редакціях, які були чинними на час виникнення правовідносин) вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Правовий режим прибережних захисних смуг визначається статтями 60 - 62 ЗК України та статтями 1, 88 - 90 ВК України.  

Так, згідно зі статтею 61 ЗК України, статтею 89 ВК України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. Зокрема, у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво; зберігання та застосування пестицидів і добрив; влаштування літніх таборів для худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів тощо. Об'єкти, що знаходяться в прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають установленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.

Відповідно до статті 60 ЗК України, статті 88 ВК України прибережні захисні смуги встановлюються по обидва береги річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як 3 га - 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 га -       50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

Крім того, за положеннями частини четвертої статті 88 ВК України (у редакції, яка була чинною на час виникнення правовідносин) у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися.

Згідно з пунктом 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 5 листопада 2004 року № 434, у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об'єктів, природоохоронний орган забезпечує їх збереження шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон з урахуванням існуючих конкретних  умов забудови на час встановлення водоохоронної зони. Порядок та умови виготовлення проектів землеустрою, у тому числі й щодо прибережних смуг, визначаються статтями 50 - 54 Закону України «Про землеустрій».

Таким чином, землі, зайняті поверхневими водами: природними водоймами (озера), водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки), каналами й іншими водними об'єктами, та землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які поширюється окремий порядок надання та використання.

Отже, прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій установлено особливий режим.

Відсутність окремого проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри визначені законом.

Аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку про те, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно керуватися нормативними розмірами прибережних захисних смуг, установленими статтею 88 ВК України, та орієнтовними розмірами і межами водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон.

Суди встановили, що згідно з висновком спеціаліста Дніпровської екологічної прокуратури від 22 березня 2012 року № 1 спірні земельні ділянки знаходяться в прибережній захисній смузі Канівського водосховища та належать до земель водного фонду (т. 1, а.с. 78 - 79).

Зазначений висновок зроблено на підставі матеріалів, наданих для дослідження Дніпровською екологічною прокуратурою, без виходу спеціаліста на місцевість для встановлення дійсного розміру захисної прибережної смуги в районі розташування спірних земельних ділянок.

Крім того, рішенням Вишеньківської сільської ради Бориспільського району Київської області від 21 березня 2014 року затверджено проект «Упорядкування та облаштування прибережно-захисної смуги вздовж ділянок громадян ОСОБА_6, ОСОБА_8, ОСОБА_7 в адміністративних межах Вишеньківської сільської ради Бориспільського району Київської області. Споруди інженерного захисту територій», за змістом якого спірні земельні ділянки не розташовані на землях прибережної захисної смуги (водного фонду), а пролягають уздовж прибережної захисної смуги (т. 2, а.с. 39-45).

Таким чином, залишаючи в силі судові рішення судів попередніх інстанцій про відмову в задоволенні позову, суд касаційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позовних вимог Дніпровського екологічного прокурора в інтересах держави в особі Держземагенства та Держсільгоспінспекції.

Оскільки обставини, які стали підставою для перегляду справи, не підтвердилися, Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України дійшла висновку про відмову в задоволенні заяви заступника Генерального прокурора України про перегляд ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 2 березня 2016 року.